Izazovi i nerazumijevanja sa kojima se suočavaju službenici za javne nabavke

1. Uvod

„Kada kažem da nešto ne može, to nije zato što neću – nego zato što zakon ne dozvoljava.“

→ službenik iz općinske administracije

Sistem javnih nabavki predstavlja ključni mehanizam za upravljanje javnim sredstvima, razvoj tržišta i jačanje povjerenja građana u rad institucija. Iako su zakonski okviri u Bosni i Hercegovini detaljno uređeni, svakodnevna praksa pokazuje da službenici za javne nabavke često rade u uslovima koji su mnogo složeniji od onih predviđenih propisima. Njihova uloga ne podrazumijeva samo tehničku provedbu nabavki, već i koordinaciju različitih odjela, rješavanje konfliktnih zahtjeva, komunikaciju s tržištem i upravljanje rizicima.

Službenik za javne nabavke predstavlja ključnu kariku u sistemu javnih nabavki, odgovornu za planiranje, pripremu, sprovođenje i praćenje zakonitosti postupaka. Njegova stručnost, integritet i nepristrasnost direktno utiču na transparentnost i efikasnost trošenja javnih sredstava. Ipak, u praksi se njihov rad često suočava s brojnim izazovima, od složenih propisa i administrativnog opterećenja, do nerazumijevanja od strane nadređenih i nedostatka podrške.

U nastavku se analiziraju najznačajniji izazovi i nerazumijevanja s kojima se suočavaju službenici u praksi, zasnovano na relevantnim propisima, stručnoj literaturi i iskustvima iz prakse javnih nabavki u BiH i EU.

2. Pravni okvir

Uloga i značaj službenika za javne nabavke određeni su Zakonom o javnim nabavkama, tačnije članom 13a. Zakona o javnim nabavkama („Službeni glasnik BiH“, broj 39/14, 59/22 i 50/24). Član 13a jasno definiše obaveze ugovornih organa u vezi sa uspostavljanjem ovog radnog mjesta, obukom zaposlenih i njihovim angažmanom u postupcima javnih nabavku, na način:

• (1) Ugovorni organ čiji je budžet za nabavke jednak ili viši od iznosa od 1.000.000,00 KM internim aktom uređuje radno mjesto službenika za javne nabavke.
• (2) Ugovorni organ dužan je omogućiti svom zaposleniku pohađanje obuke za službenika za javne nabavke, koju organizira i održava Agencija, u skladu s članom 92. stav (3) tačka i) ovog zakona.
• (3) Ugovorni organ osigurava da u postupcima nabavke čija procijenjena vrijednost prelazi 250.000,00 KM učestvuje najmanje jedan službenik za javne nabavke. Ugovorni organ koji nema stalno zaposlenog službenika za javne nabavke na raspolaganju, može angažirati službenika za javne nabavke izvan ugovornog organa, što mora biti posebno obrazloženo.

Dalje, U članu 92. stav (3) Zakona propisane su nadležnosti Agencije za javne nabavke. Tačkama i) i j) navedene odredbe propisano je da je Agencija nadležna za organizovanje i održavanje obuka za ovlaštene predavače i službenike za javne nabavke, objavljivanje informacija u vezi sa obukama te pripremu priručnika i drugih pratećih materijala za profesionalni razvoj u području javnih nabavki u skladu sa podzakonskim aktom koji donosi Savjet ministara BiH. Agencija je nadležna i za praćenje rada ovlaštenih predavača i vođenje evidencije o akreditovanim predavačima iz oblasti javnih nabavki i službenicima za javne nabavke. Na osnovu člana 92. stav (3) tačka i) Zakona Agencija je pripremila, a Savjet ministara usvojio Pravilnik o obuci službenika za javne nabavke („Službeni glasnik BiH“, broj 8/18 i 31/23), kojim se propisuje način organizovanja i održavanja obuka, te način provođenja provjere znanja za službenike za javne nabavke.

Dalje, u članu 4. stav (1) i (2) Pravilnika o uspostavljanju i radu komisije za nabavke („Službeni glasnik BiH“, broj 103/14 i 49/23) se navodi:

„(1) Prilikom imenovanja članova komisije, ugovorni organ vodi računa da većina članova komisije poznaje propise o javnim nabavkama i da najmanje jedan član komisije posjeduje stručnost u oblasti predmetne javne nabavke.

(2) Ugovorni organ obezbjeđuje da u postupcima nabavke čija procijenjena vrijednost prelazi 250.000,00 KM učestvuje najmanje jedan službenik za javne nabavke. Ugovorni organ koji nema stalnog zaposlenog službenika za javne nabavke na raspolaganju, može angažovati službenika za javne nabavke izvan ugovornog organa, što mora biti posebno obrazloženo.“

Službenik za javne nabavke, zajedno sa pripadajućim timom, ima funkciju internog pružaoca usluga unutar ugovornog organa. Da bi efikasno provodio postupke javnih nabavki i pružao profesionalnu pomoć svim internim korisnicima, službenik za javne nabavke mora raspolagati raznovrsnim znanjima i vještinama. To uključuje temeljito poznavanje propisa i postupaka javnih nabavki, razumijevanje tehničkih aspekata predmeta nabavke, ali i dobro poznavanje unutrašnje organizacije i poslovnih procesa institucije.

3. Nerazumijevanja unutar ugovornih organa

3.1. Pogrešno shvatanje uloge službenika za javne nabavke

Iako Zakon jasno definiše obavezu angažovanja službenika u postupcima određene vrijednosti, u praksi se često javlja pogrešno uvjerenje da je službenik „administrativni izvršilac“ ili osoba koja „priprema papire“. Međutim, službenik:

• upravlja kompletnim postupkom nabavke,
• vrši tumačenje propisa,
• komunicira sa tržištem,
• upravlja rizicima i dokumentacijom,
• osigurava zakonitost i transparentnost procesa.

Nerazumijevanje ove uloge dovodi do situacija u kojima druge službe prebacuju odgovornost na odjel javnih nabavki, iako zakon zahtijeva zajedničko djelovanje više odjela (finansija, tehničke službe, krajnjih korisnika itd.).

Nadređeni često ne poznaju zakonske rokove ni formalne procedure, pa od službenika traže da „ubrzaju postupak“ ili „prilagode dokumentaciju“.

Uloga službenika često se svodi na administrativnu, iako se radi o stručnom poslu s velikim stepenom odgovornosti.

 „Dok drugi dobivaju priznanja za učešće u projektima, mi se uglavnom pominjemo kada nešto pođe po zlu.“

Ovakav odnos dovodi do demotivacije i osjećaja da se stručnost ne vrednuje.

3.2. Nedovoljna uključenost krajnjih korisnika

Čest problem je da odjeli koji traže određene robe, usluge ili radove dostavljaju nepotpune, nejasne ili kontradiktorne zahtjeve. To se odražava na:

• kvalitet tehničkih specifikacija,
• realizam procijenjene vrijednosti,
• rokove za provedbu postupka,
• izbor odgovarajućeg postupka nabavke.

Službenik često mora da nadoknađuje nedostatke u pripremi dokumentacije, što povećava rizik od žalbi i poništenja postupaka.

4. Izazovi u tumačenju propisa

4.1. Neujednačeno tumačenje Zakona o javnim nabavkama

Zakon o javnim nabavkama i brojni podzakonski akti često se mijenjaju, što dovodi do nesigurnosti i različitih tumačenja u praksi. Službenici ističu da „stalno uče novo, ali se često nemaju s kim konsultovati“, te da se u nejasnim situacijama očekuje da sami snose odgovornost za odluke. Iako zakon i podzakonski akti daju relativno jasne smjernice, u praksi se javljaju situacije u kojima:

• ugovorni organi imaju različita tumačenja iste norme,
• uputstva i mišljenja nisu obavezujuća,
• postoji razlika između teorijskog i praktičnog značenja pojedinih odredbi.

Ovo posebno dolazi do izražaja kod:

• procijenjene vrijednosti nabavke,
• definisanja kriterija kvalifikacije,
• određivanja tehničkih specifikacija,
• ocjene neprirodno niskih cijena,
• kriterija za poništenje postupka.

4.2. Praksa pravne zaštite

Ured/Kancelarija za razmatranje žalbi (URŽ/KRŽ) ima ključnu ulogu u tumačenju propisa, ali:

• odluke nisu uvijek ujednačene,
• postupci mogu biti dugotrajni,
• žalbe često imaju formalne ili strateške motive, a ne stvarne povrede zakona.

To službenike stavlja u zahtjevan položaj između zakonskih obaveza i realnih pritisaka rokova i korisničkih potreba.

5. Organizacijski i operativni izazovi

5.1. Nedostatak ljudskih resursa

U mnogim ugovornim organima postoji:

• samo jedan službenik za javne nabavke,
• preopterećenost zadacima,
• nedovoljna administrativna i stručna podrška.

Uz velike budžete i velik broj postupaka, ovo dovodi do povećanog rizika od grešaka. U mnogim institucijama jedan službenik vodi više desetina postupaka istovremeno, uz izradu dokumentacije, komunikaciju s ponuđačima i koordinaciju s drugim službama.

 „Od mene se očekuje da istog dana pripremim dokumentaciju, objavim poziv, odgovorim na pitanja i još prisustvujem sjednici komisije. To jednostavno nije održivo.“

Takvo opterećenje povećava rizik od grešaka i doprinosi profesionalnom sagorijevanju.

5.2. Nedovoljno planiranje javnih nabavki

Plan tvrdoglavo ostaje „formalni dokument“, dok bi zapravo trebao biti strateški alat. Problemi se javljaju kada:

• krajnji korisnici kasno dostavljaju podatke,
• planovi se mijenjaju bez obrazloženja,
• procijenjene vrijednosti nisu utemeljene na tržišnim analizama,
• naređuju se „hitne nabavke“ zbog loše pripreme u toku godine.

Službenik često postaje „vatrogasac“, umjesto planera i koordinatora.

5.3. Komunikacija sa tržištem

Nerijetko se podcjenjuje važnost istraživanja tržišta, iako je to ključna zakonska i praktična obaveza. Problemi uključuju:

• nerealne tehničke specifikacije,
• ponude koje odstupaju od potreba ugovornog organa,
• mali broj ponuđača,
• nerazumijevanje tržišnih ograničenja (rokovi, kapaciteti, dostupnost).

6. Izazovi tokom provedbe postupka nabavke

6.1. Neadekvatna tehnička dokumentacija

Ako su specifikacije neprecizne, nedovoljno detaljne ili, još gore, prilagođene određenom proizvođaču, službenik:

• snosi reputacioni rizik,
• mora raditi korekcije tokom postupka,
• izlaže organ povećanom riziku žalbi.

6.2. Veliki broj pojašnjenja i nesporazuma sa ponuđačima

Službenici često moraju odgovarati na pitanja ponuđača koji:

• nerijetko postavljaju pitanja kao oblik istraživanja konkurencije,
• ponekad zloupotrebljavaju pravo na pojašnjenje,
• koriste pitanja kako bi pripremili osnov za žalbu.

6.3. Ocjenjivanje ponuda

Jedan od najosjetljivijih segmenata:

• provjera kvalifikacija,
• analiza tehničkih elemenata,
• aritmetičke i formalne greške,
• neprirodno niske cijene,
• izbjegavanje diskvalifikacije koja bi mogla izazvati žalbu.

Službenik mora biti apsolutno precizan, jer svaka greška može dovesti do poništenja postupka.

7. Izazovi u fazi upravljanja ugovorom

U praksi se dešava da službenik za javne nabavke, iako zakonom nije direktno odgovoran za realizaciju ugovora, bude:

• osoba na koju se svaljuje odgovornost,
• uključen u rješavanje tehničkih sporova,
• pozvan da vrši nadzor nad procesima za koje nije stručan.

Najčešći problemi uključuju:

• neusklađenost isporučenih roba/usluga sa ugovorom,
• kašnjenja isporuka,
• pogrešno kreirane narudžbenice,
• slab nadzor i kontrolu kvaliteta od strane korisnika,
• nedovoljno dokumentovanje primopredaje.

8. Informacijski i tehnički izazovi

8.1. E-nabavke

Iako je informacioni sistem e-nabavke ključan za transparentnost, službenici se susreću sa:

• tehničkim poteškoćama sistema,
• nedovoljnim IT kapacitetima ugovornih organa,
• nesigurnim internet konekcijama u manjim općinama,
• nepoznavanjem naprednih funkcija sistema.

8.2. Digitalne vještine učesnika

Pojedini korisnici i ponuđači:

• teško koriste digitalne formate,
• nepravilno pripremaju dokumentaciju,
• kreiraju datoteke koje se ne mogu otvoriti.

Službenik je često prisiljen objašnjavati elementarne digitalne procedure.

9. Etika, pritisci i integritet

Službenici su izloženi:

• pritiscima različitih interesnih grupa,
• pokušajima neformalnog uticaja,
• očekivanjima koja izlaze izvan okvira zakona,
• pokušajima sugerisanja tehničkih specifikacija,
• zahtjevima „hitnih nabavki“ bez pravnog osnova.

Ovo je jedan od najosjetljivijih aspekata posla, jer službenik mora ostati profesionalan, nezavisan i imun na pritiske, istovremeno zadržavajući dobre odnose unutar institucije.

Zbog visoke lične odgovornosti, službenici su izloženi pritiscima, formalnim i neformalnim, koji mogu ugroziti njihovu profesionalnu nezavisnost.

 „Greška u dokumentaciji može značiti disciplinski postupak. A niko ne pita koliko nas radi i pod kakvim uslovima.“

Takvo okruženje povećava stres i smanjuje sigurnost u donošenju odluka.

10. Kontinuirana edukacija kao nužnost

S obzirom na složenost sistema i stalne izmjene zakona i prakse, službenici moraju:

• kontinuirano pohađati obuke,
• pratiti odluke URŽ/KRŽ-a,
• poznavati EU standarde,
• sarađivati sa stručnjacima iz oblasti prava, ekonomije i tehničkih grana.

Program obuka koji provodi Agencija za javne nabavke predstavlja ključni mehanizam profesionalizacije, ali još uvijek nije dovoljan da riješi sve probleme u praksi bez adekvatne podrške ugovornih organa.

Službenici često nemaju pristup redovnim edukacijama ni internim pravnim savjetima.

 „Često moramo sami tumačiti odluke URŽ-a i pokušati primijeniti ih na svoj slučaj, bez jasnog smjera.“

Bez institucionalne podrške, kvalitet rada zavisi od lične inicijative i samostalnog učenja.

Zakon o javnim nabavkama Bosne i Hercegovine („Službeni glasnik BiH“, br. 39/14, 59/22 i 50/24) prepoznaje službenika za javne nabavke kao osobu koja je zadužena za operativno sprovođenje postupaka nabavke u ime ugovornog organa. Jasno proizlazi da službenik ima centralnu ulogu u svim fazama procesa, od planiranja do izvršenja ugovora.

Ugovorni organ je dužan da osigura da nabavke sprovodi stručno i osposobljeno osoblje. Ova obaveza je konkretizovana kroz sistem certifikacije službenika za javne nabavke.

11. Zaključak

Službenici za javne nabavke u Bosni i Hercegovini obavljaju jedan od najodgovornijih i najizazovnijih poslova u javnom sektoru. Iako zakonski okvir pruža jasne smjernice, praksa pokazuje da se suočavaju sa širokim spektrom nerazumijevanja i izazova, od pogrešnih očekivanja unutar institucija, nedostatka planiranja i tehničkih problema, do pritisaka i složenih žalbenih postupaka. Službenici za javne nabavke svakodnevno balansiraju između zakonskih obaveza i institucionalnih pritisaka. Njihova uloga u zaštiti javnog interesa ne može biti uspješna bez priznanja, podrške i razumijevanja od strane sistema kojem pripadaju.

Jačanje njihove stručne i etičke pozicije ne znači samo bolji status pojedinca, nego i stabilniji i transparentniji sistem javnih nabavki u cjelini.

Da bi sistem javnih nabavki bio funkcionalan, efikasan i transparentan, potrebno je:

•  jačati ulogu službenika kao stručnih i nezavisnih nosilaca procesa,
•  osigurati adekvatne resurse i organizacionu podršku,
•  unaprijediti razumijevanje postupaka među krajnjim korisnicima,
•  ulagati u kontinuiranu edukaciju i profesionalni razvoj,
•  jačati integritet, odgovornost i strateško planiranje.

U praksi, službenici se suočavaju s brojnim izazovima: čestim izmjenama zakonskog okvira, složenim tehničkim specifikacijama, pritiscima da ubrzaju postupke, kao i nedostatkom adekvatne institucionalne podrške. Brojni stručni radovi i prezentacije, ukazuju da službenik često istovremeno obavlja poslove i planiranja, i nabavke, i administracije, što može dovesti do preopterećenosti i rizika od proceduralnih grešaka. Zbog toga se preporučuje da ugovorni organi donesu unutrašnje akte koji jasno razgraničavaju nadležnosti službenika, komisije i rukovodioca, te da kontinuirano ulažu u stručno usavršavanje i etičko jačanje službenika za javne nabavke. Time se osigurava profesionalizacija i integritet sistema javnih nabavki u cjelini.

Službenik za javne nabavke nije samo administrativni izvršilac, nego čuvar zakonitosti i transparentnosti postupaka javne nabavke. Njegov profesionalizam i integritet direktno utiču na povjerenje javnosti i pravilno korištenje budžetskih sredstava. Ulaganje u edukaciju i jačanje institucionalne podrške službenicima za javne nabavke predstavlja dugoročno ulaganje u učinkovit i pošten sistem javnih nabavki u Bosni i Hercegovini. Samo tako je moguće prevazići izazove u praksi i unaprijediti kvalitet javnih nabavki u Bosni i Hercegovini.