Autor: Muhamed Dervišević[1], BA. prava

 

KRATKI PREGLED I ANALIZA PRAKSE UREDA ZA RAZMATRANJE ŽALBI O AKTUELNIM PITANJIMA

 

Sažetak: U članku su predstavljena najbitnija Rješenja i praksa Ureda za razmatranje žalbi po pitanju neprihvatljive ponude koja prelazi procijenjenu vrijednost javne nabavke. Dat je prikaz i analiza Rješenja koja se odnose na momenat kada se cijeni neprihvatljivost ponude prilikom predviđenog održavanja E-aukcije. Također, o istoj problematici su prikazani zauzeti stavovi Agencije za javne nabavke. Najznačajnija Rješenja i praksa Ureda za razmatranje žalbi i njihova analiza je prezentirana i po pitanju ispitivanja aktivne legitimacije na strani žalitelja, te su data pojašnjenja svih prikazanih Rješenja.

Ključne riječi: Ured za razmatranje žalbi, aktivna legitimacija, neprihvatljiva ponuda, procijenjena vrijednost, praksa, Agencija za javne nabavke, Rješenje, osnovana žalba, E-aukcija, ponuđena cijena.

 

UVOD

Predmet istraživanja u ovom članku su analiza i pregled najznačajnijih rješenja i prakse Ureda za razmatranje žalbi – u daljem tekstu URŽ, a koji se tiču aktuelnih pitanja koja se javljaju u praksi. Istraživanje je ograničeno na vremenski period od stupanja na snagu izmjena i dopuna Zakona o javnim nabavkama[2] – u daljem tekstu Zakon, te prostorno ograničeno na područje Bosne i Hercegovine. Opravdanost za pisanje ovog članka polazi od činjenice da su izmjenama i dopunama Zakona, u praksi za Ugovorne organe i ponuđače se javila pitanja i nedoumice u vezi utvrđivanja neprihvatljivih ponuda, ispitivanja i ocijenjivanja aktivne legitimacije, kao i mnogobrojnih upita istih vezano za novu praksu URŽ-a o navedenim pitanjima. Generalni cilj pisanja članka je razjasniti i utvrditi zauzetu praksu URŽ-a o gore navedenoj problematici. S tim u vezi, u članku će biti prikazani pregled i analiza prakse URŽ-a kao i stavovi Agencije za javne nabavke – u daljem tekstu Agencija, o navedenim pitanjima.

 

---

 

NEPRIHVATLJIVA PONUDA U SMISLU PONUĐENE CIJENE

Izmjenama i dopunama Zakona definisane su 3 (tri) vrste ponuda. Članom 2. stav (1) tačka l., podtačka 2) Zakona je propisana definicija neprihvatljive ponude gdje se navodi da je neprihvatljiva ponuda – čija cijena prelazi planirana, odnosno osigurana novčana sredstva ugovornog organa za nabavku ili ponuda ponuđača koji ne ispunjava kriterije za kvalifikaciju privrednog subjekta. Ponude mogu biti prihvatljive, neprihvatljive i nepravilne. Cijeneći da pod definiciju neprihvatljive ponude, ulaze i ponude čija cijena je preko procijenjene vrijednosti javne nabavke, u praksi su se postavljala pitanja da li ponude čija cijena prelazi procijenjenu vrijednost javne nabavke treba ocijeniti kao neprihvatljive, obzirom da je u članu 69. stav (2) Zakona kao jedan od slučajeva za obavezno poništavanje postupka javne nabavke pod tačkom e) propisan da su „cijene svih prihvatljivih ponude znatno su veće od osiguranih sredstava za predmetnu nabavku“. Navedena odredba izazivala je kod mnogih Ugovornih organa ali i ponuđača nedoumicu, da li to znači da Ugovorni organ ima pravo da osigura dodatna sredstva, te da ponude koje prelaze procijenjenu vrijednost javne nabavke za određeni iznos, na kraju ocijeni kao prihvatljive. Međutim, sama intencija zakonske odredbe koja definiše predmet neprihvatljive ponude je i bila da ponude koje prelaze procijenjenu vrijednost javne nabavke se ocijenjuju kao neprihvatljive. Navedeno podrazumijeva da se inkorporiranjem ovakve zakonske definicije neprihvatljive ponude podiže nivo ozbiljnosti kod pripreme ponuda od strane ponuđača, jer ukoliko isti ponude cijenu koja prelazi procijenjenu vrijednost javne nabavke, ista će biti ocijenjena kao neprihvatljiva. Sa druge strane, i Ugovorni organi moraju detaljnije vršiti prethodnu provjeru tržišta prije pokretanja postupka javne nabavke, iz razloga što ukoliko utvrde procijenjenu vrijednost javne nabavke koja nije objektivna, niti zasnovana na trenutnim tržišnim i realnim parametrima, mogu radi eventualno utvrđene niske procijenjene vrijednosti poništiti postupak javne nabavke ukoliko se niti jedan ponuđač na postupak javne nabavke ne prijavi. Dakle, i Ugovorni organi i ponuđači sa ovakvom definicijom neprihvatljive ponude, su na određeni način prinuđeni da detaljnije obavljaju svoje poslove.

Najveću konfuziju kod Ugovornih organa prouzrokovalo je provođenje E-aukcije, te pravilno postupanje sa ocijenjivanjem ponuda u slučajevima kada je kao kriterij za dodjelu ugovora predviđeno provođenje E-aukcije. Dilemu koju su Ugovorni organi imali, jeste da li tretirati neprihvatljivost ponude koja prelazi procijenjenu vrijednost prije zakazivanja same E-aukcije, ili nakon održavanja iste. Naime, ponuđači prilikom održavanja E-aukcije mogu snižavati cijene svojih ponuda, te se postavljalo pitanje u praksi da li uvrstiti u sistem E-nabavke ponude ponuđača čije cijene premašuju procijenjenu vrijednost, gdje će imati priliku da na E-aukciji koriguju svoje cijene, te budu unutar procijenjene vrijednosti, te tek tada cijeniti neprihvatljivost u kontekstu procijenjene vrijednosti javne nabavke.

Agencija za javne nabavke kao institucija koja je nadležna za praćenje primjene Zakona i podzakonskih akata iz javnih nabavki, objavila je zvaničan stav po pitanju ocjene neprihvatljivosti ponuda koje prelaze procijenjenu vrijednost. U nastavku je priložen dio stava objavljen 28.04.2023. godine:

„…….. Neprihvatljiva ponuda je ponuda koju je podnio ponuđač koja ne ispunjava zahtjeve u pogledu kvalificiranosti, odnosno ne ispunjava kvalifikacijske uslove definisane tenderskom dokumentacijom.

Također se neprihvatljivom ponudom smatra i ponuda čija cijena prelazi planirana, odnosno osigurana novčana sredstva ugovornog organa za nabavku. U otvorenom postupku javne nabavke i konkurentskom zahtjevu za dostavu ponuda, neprihvatljivost ponude se ocijenjuje u toku postupka, a u slučaju da je predviđena e-aukcija, neprihvatljivost se ocijenjuje prije zakazivanja e-aukcije.

U višefaznim postupcima (ograničeni postupak, pregovarački postupak sa objavom obavještenja, pregovarački postupak bez objave obavještenja i takmičarski dijalog) neprihvatljivost ponude u pogledu ispunjavanja uslova kvalificiranosti se ocijenjuje u fazi pretkvalifikacije. Međutim, neprihvatljivost ponude čija cijena prelazi planirana, odnosno osigurana novčana sredstva ugovornog organa za nabavku se ocijenjuje u narednoj fazi postupka javne nabavke……..“ Kompletan stav u nastavku linka https://www.javnenabavke.gov.ba/bs-Latn-BA/articles/174/neprihvatljiva-ponuda-e-aukcija-cl-15-17-i-53-zjn)

Također, Agencija je isti stav zauzela u okviru sekcije „Upiti i odgovori“ na web stranici Agencije, a koje se odnosi na termin neprihvatljive ponude, objavljeno 06.03.2023. godine (https://cms-ajn.azureedge.net/documents/92ca8135-0bc6-4a18-b00c-00dfab917df4.pdf ).

Pored toga, 09.12.2022. godine Agencija je objavila i okvirna pojašnjenja u vezi sa primjenom pojedinih odredbi Zakona, pa tako se na stranicama 7. i 8. istih obrazlaže termin „neprihvatljive“ ponude na isti gore navedeni način (https://cms-ajn.azureedge.net/documents/e9160579-b30f-43ee-b484-b5dd5b69b360.pdf ).

 

PRAKTIČNI PRIMJERI NEPRIHVATLJIVE PONUDE U SMISLU PONUĐENE CIJENE

Bez obzira na objavljen zvanični stav Agencije, mnogi Ugovorni organi i ponuđači i dalje su imali dilemu u vezi navedene problematike, a naročito iz razloga što nisu znali kakav stav će URŽ donijeti o navedenom pitanju, u slučaju eventualnog pokretanja žalbenog postupka. Nerijetke su situacije u kojima URŽ donese rješenja koja su u određenom obimu u suprotnosti sa prethodno objavljenim stavovima Agencije za javne nabavke. Za URŽ prilikom rješavanja žalbi nisu obavezujući zvanični stavovi Agencije (iako se na njih može pozvati žalitelj, ožalbena strana, pa i sam URŽ u svom obrazloženju) nego materijalnopravni propisi. Upravo iz tog razloga, Ugovorni organi, kao i ponuđači, te ostali akteri koji sudjeluju i prate javne nabavke su isčekivali zauzete stavove URŽ-a. Imajući u vidu sve navedeno u nastavku se izlaže Rješenje URŽ-a broj: JN2-03-07-1-313-8/23 od 03.03.2023. godine gdje je URŽ odbio žalbu žalitelja kao neosnovanu. Žalitelj se žalio radi odbijanje njegove ponude kao neprihvatljive jer je cijena u istoj preko procijenjene vrijednosti, te nije bio pozvan od strane Ugovornog organa da participira na E-aukciji. URŽ je zauzeo identičan stav kao i Agencija o navedenom pitanju, u kontekstu analize neprihvatljive ponude i ocjenjivanja iste. U nastavku izlažemo dio navedenog Rješenja URŽ-a: „……………………… Na osnovu utvrđenog činjeničnog stanja, ovaj organ utvrđuje da je žalbeni navod neosnovan, iz razloga što je ugovorni organ pravilno primjenio citirane odredbe Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o javnim nabavkama koji je stupio na snagu 10.12.2022. godine, jer je Ugovorni organ predmetnu javnu nabavku pokrenuo nakon stupanja na snagu Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o javnim nabavkama od 10.12.2022. godine, te da je pravilno postupio kada je ponudu žalioca odbacio kao neprihvatljivu u skladu sa članom 2. tačka l) podtačka 2. Zakona o javnim nabavkama („Sl. glasnik BiH“, broj: 39/14 i 59/22) kao neprihvatljivu, jer cijena ponude prelazi planirana odnosno osigurana novčana sredstva ugovornog organa za nabavku vreća za smeće, te da je postupio u skladu sa odredbama član 3. stav (3) Pravilnika o uslovima i načinu provođenju e-aukcije kojim je propisano da u slučaju prijema jedne prihvatljive ponude e-aukcija se ne može zakazati, nego se postupak okončava u skladu sa članom 69. Zakona, s obzirom na činjenicu da je u predmetnom postupku javne nabavke zaprimljena jedna prihvatljiva ponuda. Naime, žalilac u žalbi pogrešno navodi da ugovorni organ nije mogao ocjeniti ponudu kao neprihvatljivu prije okončanja e-aukcije koja ponuđačima omogućava da smanje svoje cijene, te ovaj organ zakazuje da je članom 2. tačka l) podtačka 2. Zakona o javnim nabavkama propisana definicija neprihvatljive ponude u odnosu na osigurana novčana sredstva ugovornog organa za nabavku, a članom 3. stav (1) Pravilnika o uslovima i načinu provođenju e-aukcije propisano da prije zakazivanja e-aukcije ugovorni organ u sistem e-nabavke unosi sve prihvatljive ponude, pa je za ovaj organ nesporno da se u postupcima javne nabavke u kojim je predviđena e-aukcija, a koja je i predviđena u predmetnom postupku javne nabavke, neprihvatljivost ponude u odnosu na ponuđenu cijenu, u skladu sa navedenim odredbama zakona i podzakonskih akata ima cijeniti prije zakazivanja e-aukcije, a što je ugovorni organ i primjenio u predmetnom postupku javne nabavke………..“ (kompletno Rješenje dostupno pod gore navedenim brojem na https://www.ejn.gov.ba/Resolution/ResolutionSearch).

Dakle, ukoliko u obzir uzmemo navedeno Rješenje, URŽ je zauzeo stav da se ponude koje prelaze procijenjenu vrijednost javne nabavke imaju smatrati kao neprihvatljive ponude. Nadalje, URŽ je zaključio da u slučaju predviđenog zakazivanja E-aukcije u postupku javne nabavke, neprihvatljivost ponude i po pitanju ponuđene cijene ponude preko procijenjene vrijednosti javne nabavke se tretira prije zakazivanja E-aukcije. Navedeno implicira da ponuđači koji ponude cijene preko procijenjene vrijednosti javne nabavke se neće unositi u sistem e-Nabavke, jer se shodno članu 3. stav (1) Pravilnika o uslovima i načinu korištenja E-aukcije[3] – u daljem tekstu Pravilnik, prije zakazivanja e-aukcije u sistem e-Nabavke unose sve prihvatljive ponude prije zakazivanja e-aukcije.

Također, URŽ je donio i Rješenje broj: JN2-03-07-1-291-7/23 od 23.02.2023. godine kojim je odbacio žalbu žalitelju, a povodom njegove neprihvatljive ponude koja je kao takva ocijenjena od strane Ugovornog organa zbog ponuđene cijene preko procijenjene vrijednosti javne nabavke. Dio obrazloženja Rješenja URŽ-a izlažemo u nastavku:………………………“ Analizirajući žalbeni navod u kontekstu utvrđenog činjeničnog stanja i zakonskih odredbi, uvidom u osporavanu Odluku o izboru najpovoljnijeg ponuđača broj 02D-283-4/23 od 12.01.2023. godine, utvrđeno je da su zaprimljene dvije ponude, od kojih je ponuda žalitelja „6. Novembar“ d.o.o. Zvornik, sa cijenom u iznosu od 21.728,00 KM bez uračunatog PDV-a, preko procijenjene vrijednosti, dok je jedina ponuda ponuđača INTER-COM d.o.o. Zenica, sa ponuđenom cijenom u iznosu od 14.995,10 KM bez uračunatog PDV-a, u okviru procijenjene vrijednosti ocijenjena prihvatljivom, koju je Ugovorni organ i prihvatio. Međutim, po ocjeni Ugovornog organa ponuda žalitelja je preko procijenjene vrijednosti, odnosno čija cijena prelazi planirana, odnosno osigurana novčana sredstva ugovornog organa za nabavku. Obrazloženje ugovornog organa zbog kojeg je ponudu žalitelja ocijenilo neprihvatljivom je utvrđeno na osnovu odredbe član a 2. tačka l) Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o javnim nabavkama, koja glasi:

„Ponuda je dokument koji podnosi ponuđač, pri čemu nudi isporuku robe, pružanje usluga ili izvođenje radova, pod uslovima koje određuje ugovorni organ u tenderskoj dokumentaciji. Ponuda može biti:

• Prihvatljiva – koju je podnio ponuđač koji nije bio isključen u skladu sa članom 45. ovog zakona i koji ispunjava kriterije za izbor najpovoljnije ponude, te čija je ponuda u skladu sa tehničkim specifikacijama bez da je nepravilna ili neprihvatljiva;
• Neprihvatljiva – čija cijena prelazi planirana, odnosno osigurana novčana sredstva ugovornog organa za nabavku ili ponuda ponuđača koji ne ispunjava kriterije za kvalifikaciju privrednog subjekta“ Na osnovu svih naprijed utvrđenih činjenica ovaj organ žalbeni navod ocjenjuje neosnovanim, iz razloga što je ugovorni organ pravilno primjenio pozvane odredbe Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o javnim nabavkama koji je stupio na snagu 10.12.2022. godine, jer je Ugovorni organ predmetnu javnu nabavku pokrenuo nakon stupanja na snagu Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o javnim nabavkama od 10.12.2022. godine.

S obzirom da je Obavještenjem o nabavci broj: 1125-7-1-405-3-244/22 objavljeno 14.12.2022. godine i Ispravka obavještenja o nabavci broj 1125-7-1-405-8-251/22 objavljena 27.12.2022. godine na Portalu javnih nabavki, Ugovorni organ je dužan primjeniti Zakon o izmjenama i dopunama Zakona o javnim nabavkama koji je stupio na snagu 10.12.2022. godine te u skladu sa odredbama člana 2. tačka l) Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o javnim nabavkama, koja propisuje da je „Ponuda dokument koji podnosi ponuđač pri čemu nudi isporuku robe, pružanje usluge ili izvođenje radova, pod uslovima koje određuje ugovorni organ u tenderskoj dokumentaciji. Ponuda može biti: ….2) neprihvatljiva – čija cijena prelazi planirana, odnosno osigurana novčana sredstva ugovornog organa za nabavku ili ponuda ponuđača koji ne ispunjava kriterije za kvalifikaciju privrednog subjekta“, okončati predmetnu javnu nabavku…..“ (kompletno Rješenje dostupno pod gore navedenim brojem na https://www.ejn.gov.ba/Resolution/ResolutionSearch).

Dakle, URŽ je i u ovom predmetu zauzeo isti stav, a to je da se ponude čije cijene su preko procijenjene vrijednosti imaju smatrati neprihvatljivim. Okolnost da je u postupku predviđeno zakazivanje E-aukcije nije validan osnov kojim se ponuđači mogu voditi, jer da bi njihova ponuda bila prihvatljiva, između ostalog ponuđene cijene moraju biti unutar procijenjene vrijednosti javne nabavke. S tim u vezi, neprihvatljivost ponude u kontekstu ponuđene cijene (da li je ista preko procijenjene vrijednosti ili nije) se ukoliko je E-aukcija predviđena, cijeni prije zakazivanje iste, a što URŽ i u ovom rješenju potvrđuje. Obzirom da je u predmetnom postupku, na kraju bila prihvatljiva ponuda samog jednog ponuđača, Ugovorni organ nije ni mogao zakazati E-aukciju, jer se shodno članu 3. stav (3) Pravilnika E-aukcija ne može ni zakazati u slučaju jedne prihvatljive ponude. URŽ je u gore opisanom slučaju ocijenio da je Ugovorni organ pravilno postupio što nije zakazao E-aukciju, jer je samo jedna prihvatljiva ponuda podnesena, a dok je žaliteljeva ponuda ocijenjena kao neprihvatljiva jer je cijena ponuđena preko procijenjene vrijednosti postupka javne nabavke.

 

AKTIVNA LEGITIMACIJA

Članom 100. stav (1) Zakona je propisana obaveza Ugovornog organa da u roku od pet dana od dana zaprimanja žalbe utvrdi da li je žalba blagovremena, dopuštena, izjavljena od ovlaštenog lica i od lica koje ima aktivnu legitimaciju.

Članom 97. Zakona je propisano da Žalbu može podnijeti svaki privredni subjekat koji ima ili je imao interes za dodjelu ugovora o javnoj nabavci i koji učini vjerovatnim da je u konkretnom postupku javne nabavke bila ili mu je mogla biti prouzrokovana šteta zbog nezakonitog postupanja ugovornog organa, a koje su u žalbi navodi kao povreda ovog zakona i podzakonskih akta od strane ugovornog organa u postupku javne nabavke.

Dakle, prema izmjenama i dopunama Zakona Ugovorni organi prilikom zaprimanja žalbe su dužni da pored blagovremenosti, dopuštenosti, te utvrđivanja da li je ista izjavljena od ovlaštenog lica, da utvrde i da li je žalba izjavljena od lica koje ima aktivnu legitimaciju. U praksi mnoga pitanja od strane Ugovornih organa se i danas postavljaju u vezi ispitivanja aktivne legitimacije. Naime, da bi se Ugovorni organ upustio u ocijenjivanje osnovanosti žalbenih navoda, prethodno moraju biti ispunjene gore navedene procesne pretpostavke, jer u suprotnom se žalba odbacuje zaključkom. U praksi se često dešavaju situacije da se Ugovorni organi upuštaju u rješavanje osnovanosti žalbenih navoda, dok sa druge strane URŽ kada žalitelj uplati taksu, utvrdi da je ista izjavljena od lica koje nema aktivnu legitimaciju, što implicira da Ugovorni organ je takvu žalbu trebao odbaciti zaključkom, a ne upuštati se u ocijenjivanje osnovanosti žalbenih navoda. U nastavku će biti prezentirana određena praksa, te zaključci i Rješenja URŽ-a po pitanju aktivne legitimacije.

 

PRAKTIČNI PRIMJERI U VEZI AKTIVNE LEGITIMACIJE

URŽ je donio Zaključak broj: JN2-03-07-1-1254-9/23 od 09.06.2023. godine vezano za ispitivanje aktivne legitimacije. Naime, žaliteljeva žalba je od strane Ugovornog organa ocijenjena da ispunjava sve procesne pretpostavke, te se isti upustio u ocijenjivanje osnovanosti žalbenih navoda. Obzirom da je Ugovorni organ odbio žalbu kao neosnovanu, istu je proslijedio URŽ-u. Prije nego se upustio u meritorno odlučivanje URŽ je pristupio provjeri formalnih pretpostavki za ulaganje žalbe te utvrdio da je istu potrebno odbaciti zbog nedostatka aktivne legitimacije.

U nastavku se izlaže dio obrazloženja Zaključka URŽ-a: „……………Žalilac nije dokazao ili barem učinio vjerovatnim postojanje činjenica i okolnosti na kojima zasniva postojanje pravnog interesa za podnošenje žalbe u konkretnom slučaju, kao uobičajenog sredstva zaštite prava i pravnog interesa nezadovoljnog žalioca, ukoliko mu je takvim izborom, prouzrokovana šteta ili mu je ugrožen njegov pravni interes. Osim navedenog, ostaje nejasnim i nekonkretizovanim, usljed kojih okolnosti bi takvim prijedlogom ugovornog organa izbora najpovoljnijeg ponuđača, bio ugrožen žaliočev pravni položaj, odnosno zbog čega i na koji način bi nastupila šteta zbog takvog postupanja ugovornog organa. Naprotiv, žalilac je smanjio mogućnost na najmanje izvjesnu mjeru njegovog izbora kao prvorangiranog ponuđača. Stoga, imajući u vidu, iznesenu pravnorelevantnu činjenicu, da žalilac nije ponudio prihvatljivu ponudu (a da navedenu ocjenu o neprihvatljivosti njegove ponude nije niti osporio podnesenim žalbenim navodima, pa se s tim u svezi složio sa istom), a imajući u vidu suštinski i formalni smisao odredbi iz člana 97. Zakona o javnim nabavkama, te uobičajenu doktrinu nastupanja i nadmetanja u postupku javne nabavke, na bazi svih prednje iznesenih činjenica, uzevši svaki dokaz posebno i sve zajedno, zaključuje se da žalilac nije učinio vjerovatnim da mu je bila ili da mu je u konkretnom slučaju predmetnog postupka javne nabavke mogla biti prouzrokovana šteta zbog postupanja ugovornog organa……….“ (kompletan Zaključak dostupan pod gore navedenim brojem na https://www.ejn.gov.ba/Resolution/ResolutionSearch).

Imajući u vidu gore navedeno obrazloženje, da bi žalitelj čija je ponuda prethodno ocijenjena kao neprihvatljiva bio aktivno legitimisan za izjavljivanje žalbe, mora prilikom pokretanja žalbenog postupka sporiti odluku Ugovornog organa u kontekstu dijela odbijanja njegove ponude kao neprihvatljive. Navedeno podrazumijeva da, ukoliko žalitelj čija je ponuda ocijenjena od strane Ugovornog organa kao neprihvatljiva, ne spori neprihvatljivost svoje ponude prilikom pokretanja žalbenog postupka, nije aktivno legitimisan za izjavljivanje žalbe. Da bi žalitelj bio aktivno legitimisan za izjavljivanje žalbe, on između ostalog mora imati i pravni interes za dodjelu ugovora, a postavlja se pitanje kakav je pravni interes za dodjelu ugovora žalitelju koji ne spori neprihvatljivost svoje ponude prilikom pokretanja žalbenog postupka, a žali se na ponude drugih ponuđača učesnika u postupku javne nabavke. Ugovor se dodjeljuje najuspješnijem ponuđaču, čija je ponuda između ostalog i ponuda koja je ocijenjena kao prihvatljiva ponuda. S tim u vezi, Ugovor se ne može dodijeliti ponuđaču čija ponuda nije prihvatljiva, pa je prema mišljenju autora i opravdano stajalište URŽ-a da žalitelj koji prilikom pokretanja žalbenog postupka (a čija ponuda je prethodno ocijenjena kao neprihvatljiva) ne spori neprihvatljivost svoje ponude, nema aktivnu legitimaciju, cijeneći da se takvom ponuđaču (neprihvatljiva ponuda) Ugovor ne može niti dodijeliti.

U nastavku se prezentuje veoma interesantan Zaključak URŽ-a u vezi ispitivanja aktivne legitimacije. Naime, riječ je o Zaključku broj: JN2-03-07-1-1594-9/23 od 03.08.2023, gdje je žalitelj ponuđač koji je podnio prihvatljivu ponudu u postupku javne nabavke. Prilikom izjavljivanja žalbe Ugovorni organ je žalbu ocijenio kao neosnovanu i proslijedio URŽ-u. Međutim, URŽ je žalbu žalitelja odbacio zbog nedostatka aktivne legitimacije, a riječ je o postupku javne nabavke gdje je kao kriterij za dodjelu ugovora predviđena ekonomski najpovoljnija ponuda, te provođenje e-aukcije nije predviđeno. U nastavku se izlaže dio obrazloženja Rješenja: „…….Uzevši u obzir sve prednje navedene činjenice i okolnosti, te polazeći od toga da je nesporno da je žalilac u predmetnom postupku javne nabavke drugorangirani ponuđač (a da pri tome u žalbi ne osporava ponudu izabranog ponuđača već isključivo ponudu trećerangiranog ponuđača), to ovaj organ zaključuje, da se ne može ocijeniti da je ispunio preduslove za pokretanje postupka pravne zaštite u predmetnom smislu, kako to eksplicitno propisuje odredba čl. 97. Zakona o javnim nabavkama. Žalilac nije dokazao ili barem učinio vjerovatnim postojanje činjenica i okolnosti na kojima zasniva postojanje pravnog interesa za podnošenje žalbe u konkretnom slučaju, kao uobičajenog sredstva zaštite prava i pravnog interesa nezadovoljnog žalioca, ukoliko mu je takvim izborom, prouzrokovana šteta ili mu je ugrožen njegov pravni interes. Osim navedenog, ostaje nejasnim i nekonkretizovanim, usljed kojih okolnosti bi takvim prijedlogom ugovornog organa izbora najpovoljnijeg ponuđača, bio ugrožen žaliočev pravni položaj, odnosno zbog čega i na koji način bi nastupila šteta zbog takvog postupanja ugovornog organa. Naprotiv, žalilac je u predmetnom postupku javne nabavke drugorangirani ponuđač, te osporovanjem ponude trećerangiranog ponuđača, u slučaju kada nije predviđeno održavanje e-aukcije, odnosno kada ne postoji mogućnost održavanja iste i time mogućnosti izbora žalioca kao najpovoljnijeg ponuđača, a pri tome ne osporava ponudu izabranog ponuđača, ovaj organ zaključuje da nisu ispunjeni uslovi propisani odredbom čl. 97. Zakona o javnim nabavkama…………“ (kompletan Zaključak dostupan pod gore navedenim brojem na https://www.ejn.gov.ba/Resolution/ResolutionSearch).

Imajući u vidu navedeno obrazloženje URŽ-a, odbačena je žalba žalitelja zbog nedostatka aktivne legitimacije, a ponuda žalitelja je u predmetnom postupku ocijenjena kao prihvatljiva. Međutim, u konkretnom postupku javne nabavke je bio predviđen kriterij ekonomski najpovoljnije ponude za dodjelu ugovora, te nije bilo predviđeno održavanje e-aukcije. Cijeneći da žalitelj prilikom pokretanja žalbenog postupka nije sporio prihvatljivost ponude prvorangiranog ponuđača (onog kojem se Ugovor dodjeljuje), već ponudu trećerangiranog ponuđača, URŽ je žalbu žalitelja odbacio zbog nedostatka aktivne legitimacije. Naime, obzirom da u postupku nije bilo predviđeno održavanje e-aukcije, i u slučaju da ponuda trećerangiranog ponuđača nije prihvatljiva, to ne bi bilo od presudnog uticaja za dodjelu ugovora, jer bi prvorangirani ponuđač (čiju ponudu ne spori žalitelj) i dalje ostao kao najuspješniji ponuđač kojem se dodjeljuje Ugovor. S tim u vezi, URŽ je i zauzeo stav da se žaliteljev položaj ovom žalbom uopće ne mijenja (i kada bi se uzela u razmatranje osnovanost navoda), što pretpostavlja da mu se Ugovor ne može dodijeliti. Da je kojim slučajem žalitelj sporio i prihvatljivost ponude prvorangiranog ponuđača, autor članka je mišljenja da bi imao na svojoj strani ispunjenu aktivnu legitimaciju, jer bi na taj način dokazao pravni interes da mu se Ugovor i dodjeli. Ovako, imajući u vidu da e-aukcija nije predviđena, URŽ je odbacio zaključkom žalbu zbog toga što nije ispunjena aktivna legitimacija na žaliteljovoj strani.

Nadalje se prikazuje Rješenje broj: JN2-01-07-1-552-8/23 od 30.03.2023. godine gdje je URŽ poništio izjašnjenje Ugovornog organa u kontekstu pitanja aktivne legitimacije. Naime, Ugovorni organ je u predmetnom postupku javne nabavke žalbu proslijedio URŽ-u na način gdje zahtjeva od istog da žalbu alternativno odbaci zbog nedostatka aktivne legitimacije ili odbije kao neosnovanu. URŽ je predmetno izjašnjenje poništio. U nastavku se izlaže dio obrazloženja Rješenja: „……….Uvidom u izjašnjenje ugovornog organa broj: Su-08-25/23 od 09.03.2023. godine ovaj organ je utvrdio da u istom ugovorni organ ističe spornim aktivnu legitimaciju žalitelja AERO EXCLUSIVE d.o.o. Sarajevo te predlaže ovom organu da se žalba broj: 614/23 od 08.03.2023. godine, izjavljena na Odluku o izboru najpovoljnijeg ponuđača broj: Su-08-20/23 OD 02.03.2023. godine odbije kao neosnovana ili odbaci zbog nedostatka aktivne legitimacije žalitelja. Prednje navedene okolnosti ukazuju da ugovorni organ nije pravilno postupio u odnosu na pitanje procjene procesnih pretpostavki za izjavljivanje žalbe u roku od 5 dana od zaprimanja žalbe. Činjenice upućuju na to da je ugovorni organ pokrenuo radnje predmetnog postupka nakon stupanja na snagu Zakona o izmjenama i dopunama zakona o javnim nabavkama („Službeni glasnik BiH“ broj: 59/22) donoseći Odluku o pokretanju postupka broj: Su-08-02/23 od 10.02.2023. godine te je čl. 100 st. 1 Zakona, stavljena u nadležnost ugovornom organu obaveza da između ostalih procesnih pretpostavki, izvrši procjenu postojanja okolnosti i u odnosu na pitanja aktivne legitimacije žalitelja u roku od 5 dana od zaprimanja žalbe. Kako ugovorni organ na nepravilan način upućuje ovog organa u smislu izricanja negativne ocjene pretpostavke aktivne legitimacije žalitelja, to ovaj organ, upućuje na ovlasti iz čl. 100 stav (1) Zakona, te u predmetnom smislu, ugovorni organ će shodno istim izvršiti procjenu postojanja pretpostavki aktivne legitimacije u odnosu na podnesenu žalbu AERO EXCLUSIVE d.o.o. Sarajevo, te u odnosu na utvrđene okolnosti i stanje stvari, sve shodno izričitim pravilima s tim u svezi, izvesti pravilno zaključivanje, te donijeti pravilnu i zakonitu odluku……….“ (kompletno Rješenje dostupno pod gore navedenim brojem na https://www.ejn.gov.ba/Resolution/ResolutionSearch).

Imajući u vidu predmetno Rješenje URŽ-a, isti je ukazao da Ugovorni organ je taj koji ispitujući procesne pretpostavke pri uloženoj žalbi, između ostalog utvrđuje i postojanje aktivne legitimacije na strani žalitelja. Ugovorni organi imaju obavezu shodno Zakonu ispitivati aktivnu legitimaciju na strani žalitelja, dakle ne mogu žalbu samo proslijediti URŽ-u i zahtijevati da isti ispita aktivnu legitimaciju. Procedura u vezi postupanja Ugovornog organa po zaprimljenoj žalbi je vrlo jasna i decidna. Ukoliko Ugovorni organi prilikom pokretanja žalbenog postupka od strane žalitelja utvrdi da npr. nema aktivnu legitimaciju, takvu žalbu će odbaciti zaključkom shodno članu 100. stav (2) Zakona, na kojeg žalitelj ima pravo žalbe. Sa druge strane, ukoliko su ispunjene procesne pretpostavke, Ugovorni organ će se u tom slučaju upustiti u ocjenjivanje osnovanosti žalbenih navoda žalitelja i shodno ocjeni dalje postupati u skladu sa članom 100. stavovi (3 i 5) Zakona. Cijeneći sve navedeno, nije dozvoljeno Ugovornom organu da proslijeđuje žalbu URŽ-u i pri tome zahtijeva da se ista odbije kao neosnovana ili odbaci radi nedostatka aktivne legitimacije, iz prostog razloga što ukoliko nedostaje aktivna legitimacija, žalba se odbacuje zaključkom, a ukoliko su tek prethodno ispunjene sve procesne pretpostavke, pristupa se ocijenjivanju osnovanosti žalbenih navoda (mogu biti osnovani ili neosnovani).

 

ZAKLJUČAK

Imajući u vidu nove definicije ponuda, neprihvatljivom ponudom se smatraju i ponude koje prelaze procijenjenu vrijednost javne nabavke. Trenutna praksa URŽ-a i stavovi Agencije su identični po tom pitanju, odnosno ponude koje prelaze procijenjenu vrijednost javne nabavke isti tretiraju / smatraju neprihvatljivim. Također, identične stavove pomenute institucije imaju da se prilikom zakazivanja E-aukcije, neprihvatljivost ponude cijeni prije održavanja / zakazivanja iste. Nadamo se da će takva praksa ostati i u budućnosti dok je na snazi trenutni Zakon. Prvenstveno, ponuđači i Ugovorni organi svojim obavezama i poslu moraju pristupati sa većom dozom pažnje, čemu uveliko doprinosi i trenutna zauzeta praksa i stavovi URŽ-a i Agencije. Također, ne bi bilo poželjno da se po pitanju prakse URŽ-a donesu oprečna Rješenja, koja bi drugačije tretirala neprihvatljive ponude, jer bi isto moglo proizvesti veliku pravnu nesigurnost, te otvoriti „lepezu“ novih, neriješenih, tekućih pitanja.

Ugovorni organi prilikom postupanja po zaprimljenoj žalbi moraju utvrditi aktivnu legitimaciju na strani žalitelja, bilo da se isti žali na tendersku dokumentaciju ili npr. odluku o izboru najpovoljnijeg ponuđača. Ponuđači koji se nalaze u ulozi žalitelja, da bi dokazali da su aktivno legitimisani za izjavljivanje iste, moraju između ostalog dokazati pravni interes za dodjelu ugovora, a što podrazumijeva da ukoliko je njihova ponuda ocijenjena kao neprihvatljiva, moraju između ostalog sporiti neprihvatljivost svoje ponude, da bi dokazali pravni interes za dodjelu ugovora. Navedeno predstavlja da nije dovoljno u tom slučaju se žaliti na druge ponude ponuđača, a pri tome ne sporiti neprihvatljivost svoje ponude. S druge strane, žalitelj čija ponuda je prihvatljiva, da bi dokazao aktivnu legitimaciju potrebno je da spori ponude koje su rangirane ispred njega (uspješnije na listi uspješnih / kvalifikovanih ponuđača u slučaju da je kriterij za dodjelu Ugovora ekonomski najpovoljnija ponuda bez predviđene E-aukcije. Dakle, ukoliko je u tom slučaju žalitelj trećerangirani, potrebno je da se žali na ponude drugorangiranog i prvorangiranog ponuđača kako bi imao aktivnu legitimaciju. Na taj način, on bi dokazao pravni interes za dodjelu ugovora. U slučaju da je u određenom postupku predviđen kriterij za dodjelu ugovora najniža cijena sa zakazivanjem e-aukcije, autor članka je mišljenja da je dovoljno izjaviti žalbu na npr. ponudu prvorangiranog ponuđača iako je žalitelj recimo trećerangirani, jer u slučaju da je takva žalba osnovana, E-aukcija će se ponovno zakazati i žalitelj ima mogućnost da u novoj E-aukciji pobjedi kao najuspješniji ponuđač, jer na E-aukciji mogu participirati samo ponuđači čije su ponude prihvatljive. S tim u vezi, autor je mišljenja da bi na strani žalitelja u takvoj konstalaciji odnosa aktivna legitimacija bila ispunjena.

 

NAPOMENA:

Tekst će biti objavljen u časopisu PRAVO I FINANSIJE u septembarskom (9) broju.

[1] Muhamed Dervišević, zaposlen kao stručni saradnik za javne nabavke u Refam Creative Solutions – REC d.o.o.

[2] Zakon o javnim nabavkama („Službeni glasnik BiH“, br. 39/14 i 59/22)

[3] Pravilnik o uslovima i načinu korištenja E-aukcije (“Službeni glasnik BiH” broj 66/16)