Autor: Ervin Kreševljaković, dipl.pravnik

Certificirani trener za javne nabavke

 

OKVIRNI SPORAZUM

SLIČNOSTI I RAZLIKE IZMEĐU UGOVORA O JAVNOJ NABAVCI I OKVIRNOG SPORAZUMA

Sažetak: Okvirni sporazum je jedan od možda najznačajnijih instituta u kompletnom sistemu javnih nabavki. Provođenje javne nabavke uz korištenje ovog veoma praktičnog i korisnog alata odnosno tehnike javne nabavke ima višestruko pozitivne učinke na sve učesnike postupka, dakle i na ugovorne organe ali i na dobavljače. Istovremeno, provođenjem postupka javne nabavke sa namjerom zaključenja okvirnog sporazuma podstiče se i zadovoljava većina opštih principa javnih nabavki kao temelja na kojima počiva cijeli sistem. Tu se prije svega misli na ekonomičnost postupka javne nabavke koja se postiže tzv. okrupnjavanjem (grupisanjem) nabavki što sve u konačnici ima pozitivne, prije svega finansijske, efekte. Istovremeno, provođenje okvirnog sporazuma nam omogućava implementaciju više (različitih) modaliteta i načina zaključenja ugovora što također djeluje pozitivno na brzo i efikasno zadovoljavanje potreba ugovornih organa ostavljajući pritom dosta slobode ugovornim stranama kojih baš i nema u „klasičnim sistemima javne nabavke“. Kako se kod okvirnog sporazuma radi o alatu tj. tehnici javne nabavke a ne o postupku javne nabavke veoma je bitno vidjeti koje su to sličnosti, ali i razlike između okvirnog sporazuma i (običnog) ugovora o javnoj nabavci. Na kraju je bitno objasniti i na koji način se može izmijeniti okvirni sporazum i ugovor zaključen na osnovu okvirnog sporazuma, tokom njegovog trajanja.

Ključne riječi: okvirni sporazum, jedan ili više ponuđača, sličnosti i razlike između ugovora o javnim nabavkama i okvirnog sporazuma, okvirni sporazum na vrijednost ponude, okvirni sporazum na procijenjenu vrijednost nabavke, mini-tenderisanje, trajanje okvirnog sporazum, izmjena okvirnog sporazuma tokom njegovog trajanja.

 

UVOD

Obzirom da smo u posljednjem broju našeg časopisa završili sa (preostalim) opštim odredbama ugovora te time u potpunosti zaokružili široku problematiku elemenata ugovora o javnim nabavkama, u našem serijalu posvećenom Ugovorima tj. ugovaranju u postupcima javne nabavke, u nastavku ćemo se posvetiti jednoj potpuno drugačijoj temi i problematici. Radi se o okvirnom sporazumu kao jednom od najvažnijih i najefikasnijih alata tj. tehnika javne nabavke koji je široko rasprostranjen u našoj praksi provođenja postupaka javne nabavke. Slobodno se može reći da je ova tehnika javne nabavke već prilično omiljena kod, prije svega, ugovornih organa koja im daje mnogo slobode u kreiranju i planiranju javnih nabavki na nešto duži period (do maksimalno četiri godine) nego što je to slučaj sa „običnim“ javnim nabavkama koje ne koriste ovu tehniku i gdje se ugovori uobičajeno zaključuju na period od (samo) jedne godine.

U tom smislu okvirni sporazum ima višestruko pozitivne efekte po cijeli sistem javnih nabavki i donosi korist svim učesnicima postupaka javne nabavke. Ono što treba znati u početku jeste da se ovdje ne radi o jednom od postupaka javne nabavke (otvoreni, ograničeni, pregovarački, takmičarski dijalog, konkurentski zahtjev za dostavu ponuda, direktni sporazum) koje je, uostalom, zakon decidno propisao. Ne, okvirni sporazum nije postupak javne nabavke već jednostavno alat tj. tehnika za postizanje sporazuma ugovornih organa sa dobavljačima, kojima se određuju uslovi pod kojima mogu da se obave (realizuju) određene javne nabavke i to putem zaključivanja pojedinačnih ugovora o javnoj nabavci. Zbog svega ovoga, osim sagledavanja svih pozitivnih stvari i što je moguće boljeg ovladavanja ovom veoma korisnom tehnikom javne nabavke veoma je bitno dobro upoznati sve sličnosti i razlike između ugovora o javnim nabavkama i okvirnog sporazuma te na koji način se može izmijeniti zaključeni okvirni sporazum te ugovor koji je zaključen na osnovu okvirnog sporazuma, pa je ovaj članak posvećen i tim temama.

 

OKVIRNI SPORAZUM

Osim definicije ugovora o javnoj nabavci, Zakon o javnim nabavkama („Službeni glasnik BiH“ broj: 39/14 i 59/22), u okviru člana 2. (Definicije pojmova) stav (1) definisao je i institut okvirnog sporazuma. Po toj definiciji:

„n) okvirni sporazum je sporazum između jednog ili više ugovornih organa i jednog ili više dobavljača, zaključen u pisanom obliku, kojim se definišu uslovi pod kojim se mogu dodijeliti ugovori tokom određenog perioda, u skladu s predviđenom cijenom i, gdje je moguće, predviđenim količinama;“

Inače definicija okvirnog sporazuma, prije Izmjena i dopuna Zakona o javnim nabavkama iz 2022. godine („Službeni glasnik BiH“, broj 59/22), kojima su u tekst (konačno) dodate riječi: „jednog ili“, bila je jedna od problematičnijih u cijelom Zakonu o javnim nabavkama. Ranija definicija okvirnog sporazuma kojom je on bio definisan kao – sporazum između jednog ili više ugovornih organa i više dobavljača, godinama je izazivala niz polemika u našoj stručnoj javnosti i to samo zato jer ovom definicijom nije bilo propisano da se okvirni sporazum može zaključiti, osim sa više, i sa (samo) jednim ponuđačem, a što je potpuno logično i neophodno. No sada je taj veliki propust ispravljen i definicija okvirnog sporazuma je usaglašena sa njegovom suštinom kao i sa odredbama člana 32. (Okvirni sporazum) Zakona o javnim nabavkama kojima je propisana procedura zaključenja, uslovi i način zaključenja okvirnog sporazuma kao i njegovo trajanje:

„(1) Okvirni sporazum može se zaključiti nakon provedenog otvorenog, ograničenog, pregovaračkog postupka s objavom obavještenja i konkurentskog zahtjeva za dostavu ponuda. Izuzetno, okvirni sporazum može se zaključiti i nakon pregovaračkog postupka bez objave obavještenja nakon poništenog otvorenog ili ograničenog postupka zbog toga što nije zaprimljena nijedna ili nijedna prihvatljiva ponuda. Jedan ili više ponuđača s kojima će biti zaključen okvirni sporazum biraju se u skladu sa kriterijima za dodjelu utvrđenim u članu 64. ovog zakona.

(2) Nakon zaključenja okvirnog sporazuma, njegove odredbe ne mogu se mijenjati.

(3) Trajanje okvirnog sporazuma ne može biti duže od četiri godine, osim ako postoje opravdani razlozi, posebno u vezi s predmetom nabavke okvirnog sporazuma.

(4) Okvirni sporazum zaključuje se s više ponuđača za isti predmet nabavke, te broj ponuđača s kojima se zaključuje okvirni sporazum ne može biti manji od tri, pod uslovom da postoji dovoljan broj ponuđača. Okvirni sporazum može se zaključiti i s dva ponuđača u slučaju ponavljanja postupka zbog nedovoljnog broja primljenih ponuda.

(5) Ugovori koji se zaključuju s ponuđačima sa kojima je zaključen okvirni sporazum mogu se dodijeliti:

1. a) primjenom uslova utvrđenih u okvirnom sporazumu bez ponovnog zahtjeva za dostavu ponude, gdje se ugovor dodjeljuje najpovoljnijem ponuđaču, izuzev u slučaju da najpovoljniji ponuđač nije u mogućnosti isporučiti robu ili uslugu, ili izvesti radove, ugovor se može dodijeliti narednom najpovoljnijem ponuđaču s kojim je zaključen okvirni sporazum, ili

1. b) ako svi uslovi nisu utvrđeni u okvirnom sporazumu i kada se ponuđači pozivaju da ponovo dostave ponude na osnovu istih ili preciznije definiranih uslova u okviru uslova iz okvirnog sporazuma, postupak se provodi u skladu sa sljedećim:

 1) za svaki ugovor ugovorni organ pismeno se obraća svim ponuđačima s kojima ima zaključen okvirni sporazum;

 2) ugovorni organ određuje rok za podnošenje ponuda, uzimajući u obzir složenost predmeta nabavke i vrijeme potrebno za dostavu ponuda;

 3) ponude se podnose u pismenom obliku, a njihov sadržaj ostaje tajan sve do isteka roka predviđenog za dostavu ponuda;

 4) ugovorni organ javno otvara ponude i dostavlja zapisnik s otvaranja ponuda svim ponuđačima koji su dostavili ponude;

 5) ugovorni organ odluku o izboru najpovoljnijeg ponuđača ili poništenju postupka  javne nabavke dostavlja svim ponuđačima koji su dostavili ponude;

 6) ugovorni organ dodjeljuje ugovor ponuđaču koji je dostavio najpovoljniju ponudu, u skladu sa uslovima iz okvirnog sporazuma, odnosno u skladu s precizno definiranim uslovima, u okviru uslova iz okvirnog sporazuma.“

Dakle u citiranoj zakonskoj odredbi definisano je nakon kojih postupaka javne nabavke (i na koji način) je moguće zaključiti okvirni sporazum, definisano je njegovo trajanje, određeno je sa koliko ponuđača ga je moguće zaključiti te na kraju na koje sve načine je moguće dodijeliti ugovore nakon zaključenog okvirnog sporazuma u okviru kojih je i tzv. mini-tenderisanje (stav 5) tačka pod b)).

O svemu mnogo detaljnije u nastavku.

 

OKVIRNI SPORAZUM SA JEDNIM, SA DVA ILI VIŠE PONUĐAČA

Kao što smo već naglasili okvirni sporazum se može zaključiti samo sa jednim ali i sa dva ili sa više ponuđača.

U okvirnom sporazumu koji se zaključuje samo sa jednim ponuđačem dodjela pojedinačnih ugovora o javnoj nabavci se vrši bez dodatnih nadmetanja, ugovor se zaključuje na osnovu odredbi okvirnog sporazuma, pa u tom slučaju okvirni sporazum mora biti detaljan te praktično sadržavati sve bitne elemente budućeg ugovora.

Kada je u pitanju okvirni sporazum koji se zaključuje sa dva ili više ponuđača tu postoje dvije opcije odnosno praktično dvije (pod)vrste okvirnog sporazuma:

1. Okvirni sporazum gdje su unaprijed definisani svi uslovi i gdje se dodjela pojedinačnih ugovora vrši na osnovu uslova postavljenih u okvirnom sporazumu bez dodatnog nadmetanja i gdje se ugovor dodjeljuje najpovoljnijem ponuđaču. Izuzetak je slučaj da najpovoljniji ponuđač nije u mogućnosti isporučiti robu ili uslugu ili izvesti radove, kada se ugovor može dodijeliti narednom najpovoljnijem ponuđaču sa kojim je zaključen okvirni sporazum. U tom smislu primjetna je razlika između „klasičnih“ ugovora o javnoj nabavci gdje navedena mogućnost, dakle dodjela ugovora sljedećem najpovoljnijem ponuđaču (doduše samo kao izuzetak, ali ipak mogućnost), apsolutno ne postoji i nije moguća i – ovakvih okvirnih sporazuma. Kao što je poznato kod „klasičnih ugovora“ ugovor se zaključuje samo sa jednim ponuđačem i, ukoliko je nemoguća njegova realizacija, ugovor se mora raskinuti i provesti ponovna procedura javne nabavke, kako bi se došlo do ugovora.

S druge strane, ovaj okvirni sporazum sa dva ili više ponuđača a gdje su unaprijed definisani svi uslovi i okvirni sporazum koji je zaključen samo sa jednim ponuđačem imaju dosta sličnosti, koja se ogleda u „detaljnosti“ oba okvirna sporazuma koji sadržavaju sve bitne elemente budućeg ugovora te, u tom smislu, nepostojanja potrebe za dodatnim nadmetanjem. Za ovu vrstu okvirnih sporazuma dodjela pojedinačnih ugovora se mora izvršiti na osnovu uslova i odredbi utvrđenih okvirnim sporazumom, i na način da se njime (ugovorom) ne sprječava, ograničava ili izigrava konkurencija.

2. Okvirni sporazum gdje nisu unaprijed definisani svi uslovi za zaključenje pojedinačnih ugovora, kada se ponuđači pozivaju da ponovo dostave svoje ponude na osnovu istih ili preciznije definisanih uslova u okviru uslova iz već zaključenog okvirnog sporazuma. To je tzv. „mini-tenderisanje“ koje se provodi u skladu sa pravilima (kroz 6. koraka-tačaka) propisanim već citiranim članom 32. stav (5) tačka b) Zakona o javnim nabavkama:

1) ugovorni organ se pismeno obraća svim ponuđačima s kojima ima zaključen okvirni sporazum;

2) ugovorni organ određuje rok za podnošenje ponuda;

3) ponude se podnose u pismenom obliku;

4) ugovorni organ javno otvara ponude i dostavlja zapisnik s otvaranja ponuda svim ponuđačima koji su dostavili ponude;

5) ugovorni organ odluku o izboru najpovoljnijeg ponuđača ili poništenju postupka javne nabavke

dostavlja svim ponuđačima koji su dostavili ponude;

6) ugovorni organ dodjeljuje ugovor ponuđaču koji je dostavio najpovoljniju ponudu, u skladu sa uslovima iz okvirnog sporazuma.

U kontekstu mogućnosti podnošenja žalbe u slučaju „mini tenderisanja“, a u okviru ovako definisane zakonske odredbe najzanimljiviji je 4. korak koji propisuje obavezu javnog otvaranja ovako pristiglih (novih) ponuda i dostavljanje zapisnika s ovog otvaranja ponuda svim ponuđačima koji su ih dostavili.

Naime, prema Direktivi 2007/66/EZ Evropskog parlamenta i Vijeća Evropske Unije od 11.12.2007. godine o izmjeni direktiva Vijeća 89/665/EZ i 92/13/EEZ u vezi s poboljšanjem učinkovitosti postupaka pravne zaštite koji se odnose na sklapanje ugovora o javnoj nabavci, dodjela ugovora unutar „mini-tenderisanja“ ne podliježe postupku po žalbi pa je postupak po žalbi moguć samo u proceduri koja prethodi zaključenju okvirnog sporazuma. Međutim, treba reći da je praksa u zemljama članicama Evropske unije ustanovila i pravnu zaštitu za ugovore unutar okvirnog sporazuma ali na jedan brži i efikasniji način, što je, u krajnjem slučaju, bila i namjera Izmjena i dopuna našeg Zakona o javnim nabavkama iz 2022. godine.

U tom smislu nova alineja 5), koja je Izmjenama i dopunama zakona dodata i u kojoj se kaže da „ugovorni organ odluku o izboru najpovoljnijeg ponuđača ili poništenju postupka javne nabavke dostavlja svim ponuđačima koji su dostavili ponude“, otklanja bilo kakvu subjektivnost kod ugovornog organa u smislu njegovog postupanja tj. da li će ili ne svim ponuđačima koji su dostavili ponude dostaviti zapisnik sa otvaranja ponuda (što je ranije bio slučaj), te čini nedvosmislenim da je sada žalba u okviru mini-tenderisanja moguća, čime je pravna zaštita u ovom dijelu učinjena mnogo efikasnijom.

Podsjećamo pri tome da je i odredba čl. 101. stav (3) Zakona o javnim nabavkama (Rokovi izjavljivanja žalbe) sada promijenjena i to tako da je formulaciju: „ako ugovorni organ obavijesti ponuđače da je ugovor zaključen“, zamijenila formulacija: „nakon što ugovorni organ obavijesti ponuđače da je ugovor zaključen“.

 

SLIČNOSTI I RAZLIKE IZMEĐU UGOVORA O JAVNOJ NABAVCI I OKVIRNOG SPORAZUMA

U kontekstu javnih nabavki i u skladu sa domaćim zakonodavstvom, okvirni sporazum je jedan od tri alata odnosno tehnika javne nabavke. Ostala dva su: elektronske aukcije i dinamički sistem nabavke. Međutim okvirni sporazum nikako nije postupak javne nabavke, poput zakonom definisanih postupaka javne nabavke (otvoreni, ograničeni, pregovarački sa i bez objavljivanja obavještenja, takmičarski dijalog, konkurentski zahtjev za dostavljanje ponuda, direktni sporazum, itd.), a što se u praksi često događa pa se i okvirni sporazum nerijetko naziva odnosno poistovjećuje sa postupcima javne nabavke. Doduše i samim Zakonom o javnim nabavkama okvirni sporazum je „smješten“ u okvire Odjeljka C. Vrste postupaka, što možda dodatno doprinosi ovoj zabuni. Treba reći da ova zabuna i poistovjećivanje okvirnog sporazuma sa (regularnim) postupcima javne nabavke nema samo čisto terminološki karakter, radi se tu zapravo o suštinskim razlikama među njima.

Pored toga što okvirni sporazum nije postupak javne nabavke, treba vrlo jasno reći da okvirni sporazum nije ni ugovor o javnoj nabavci, niti su okvirni sporazum i ugovor o javnoj nabavci jedno te isto. Naime, u praksi naših ugovornih organa nerijetko se mogu vidjeti zaključeni okvirni sporazumi koji se u potpunosti poistovjećuju sa ugovorima o javnoj nabavci, tako da su i „naslovljeni“ sa: Okvirni sporazum – Ugovor o javnoj nabavci. U takvim aktima, koji po svemu imaju elemente „pravog“ ugovora o javnoj nabavci, mada je u suštini riječ o okvirnom sporazumu, miješaju se termini i odredbe okvirnog sporazuma i ugovora o javnoj nabavci što dodatno doprinosi opštoj konfuziji.

Osim ranije citiranih definicija iz različitih zakonskih propisa mogli bismo reći da okvirni sporazum zapravo predstavlja:

 

OPŠTI TERMIN ZA SPORAZUME UGOVORNIH ORGANA SA DOBAVLJAČIMA KOJIMA SE ODREĐUJU USLOVI POD KOJIMA MOGU DA SE OBAVE (REALIZUJU) ODREĐENE JAVNE NABAVKE.

Kako bi se procijenila podesnost zaključenja okvirnog sporazuma ugovorni organi treba da razumiju prednosti i mane okvirnih sporazuma, različite vrste tih sporazuma, kako se uspostavljaju i kako funkcioniraju u praksi. Okvirni sporazum može da se uspostavi (zaključi) između:

• jednog ugovornog organa i jednog ponuđača;
• jednog ugovornog organa i više ponuđača;
• više ugovornih organa i jednog ponuđača;
• više ugovornih organa i više ponuđača;
• centralnog organa za nabavku (koji zastupa jedan sektor ili grupu ugovornih organa) i jednog ponuđača;
• centralnog organa za nabavku (koji zastupa jedan sektor ili grupu ugovornih organa) i više ponuđača.

U svakom slučaju bitno je da ugovorni organ unaprijed, dakle prije pokretanja postupka javne nabavke, odredi koji (kakav) okvirni sporazum ima namjeru zaključiti, imajući pri tom u vidu sve navedene kombinacije. U tom smislu bilo kakve izmjene tokom provođenja postupka javne nabavke nisu moguće. Tome u prilog govori i odredba podzakonskog akta:

Kada postoji namjera da se okvirni sporazum zaključi sa više dobavljača onda treba voditi računa da taj predviđeni broj dobavljača mora da se naznači u obavještenju o nabavci, kao i u tenderskoj dokumentaciji, shodno članu 3. stav (2) tačka b) 10) „Uputstva za pripremu modela tenderske dokumentacije i ponuda“ („Službeni glasnik BiH“ , broj: 90/14 i 20/15).

Primjer dobre prakse:

Iako ne postoje zakonska ograničenja u pogledu maksimalnog broja dobavljača koji učestvuju u okvirnom sporazumu, postoje praktična pitanja za razmatranje. Na primjer, veliki broj dobavljača može da odvrati mnoge dobavljače od učešća, jer dio posla koji bi dobili može da bude veoma mali, pogotovo u slučaju korištenja postupka mini-tenderisanja kada možda bude neophodno da se pozovu svi dobavljači da učestvuju u okvirnom sporazumu. U ovom slučaju postoji i praktični problem za ugovorni organ koji rukovodi sporazumom zbog povećanja količine administrativnih obaveza.

Ugovorni organ treba pažljivo da procijeni tržište kao i sopstvene zahtjeve i planirana (raspoloživa) sredstva prilikom faze pripreme kako bi se odlučio za odgovarajući broj dobavljača koji treba da učestvuju u određenom okvirnom sporazumu.

Inače, kada se jednom zaključi okvirni sporazum, nema više promjena među učesnicima okvirnog sporazuma. Dobavljači koji učestvuju u okvirnom sporazumu ostaju zatvorena grupa tokom trajanja tog sporazuma i zato novi dobavljači ne mogu da se pridruže tom sporazumu kada je on već uspostavljen (zaključen).

Okvirni sporazum možda neće biti pogodan za sve tipove nabavke, a ugovorni organ treba da bude siguran da će taj sporazum pružiti ekonomska i druga odgovarajuća sredstva dovoljna za nabavku. Okvirni sporazum se uglavnom koristi za nabavku robe i usluga, mada nije isključena njegova upotreba ni u slučaju izvođenja radova.

U tom smislu njegova možda najadekvatnija upotreba jeste u sljedećim slučajevima:

• nabavka potrošne robe ili svakodnevnih usluga, koje nisu kvalificirane kao trajna sredstva, kao što je nabavka: hrane, kancelarijskog i potrošnog materijala, sredstava za čišćenje i higijenu, guma za vozila, usluga prevoza radnika i učenika, itd.;
• nabavka robe ili usluga čije se cijene i uslovi isporuke često mijenjaju, poput nabavke: goriva, avionskih karata, usluga fiksne i mobilne telefonije, internet usluga, itd.;
• nabavka usluga raznih servisiranja odnosno održavanja, u koje spada nabavka: održavanja razne opreme odnosno mašina, redovno (i vanredno) servisiranje i održavanje vozila, radovi na (tekućem) održavanju objekata, itd.

Pored navedenih, jedan od najčešćih slučajeva odnosno situacija kada je pogodno pristupiti zaključenju okvirnog sporazuma jeste situacija kada ugovorni organ treba dodijeliti više identičnih ugovora (ugovora sa identičnim predmetom nabavke) u toku jedne godine, a zaključenjem okvirnog sporazuma bi se omogućilo smanjenje troškova nabavke, jer bi se kroz provođenje samo jednog postupka nabavke došlo do okvirnog sporazuma a zatim i do jednog ili više pojedinačnih konkretnih ugovora.

Obzirom da je krajnji cilj provođenja procedure javnih nabavki – zaključenje ugovora o javnoj nabavci robe, usluga ili radova, postavlja se pitanje: Kakva je to specifičnost koju posjeduje okvirni sporazum, u smislu neke posebne vrste ugovora o javnoj nabavci, a koja ga razlikuje od običnog (klasičnog) ugovora o javnoj nabavci? Ili jednostavnije: Koje su razlike između okvirnog sporazuma i „običnog“ ugovora o javnoj nabavci?

 

PRVA RAZLIKA

Prvu bitnu razliku između okvirnog sporazuma i ugovora o javnoj nabavci predstavlja (ne)određenost količine predmeta nabavke. Problematika količine predmeta nabavke kod ugovora o javnoj nabavci i okvirnog sporazuma propisana je članom 4. „Uputstva za pripremu modela tenderske dokumentacije i ponuda“:

„(1) Ugovorni organ u tenderskoj dokumentaciji kod ugovora o javnoj nabavci određuje tačnu količinu predmeta nabavke, a kod okvirnog sporazuma tačnu ili okvirnu količinu predmeta nabavke.

(2) Okvirna količina predmeta nabavke određuje se samo u slučaju okvirnog sporazuma, kada ugovorni organ, zbog prirode predmeta nabavke ili drugih objektivnih okolnosti, ne može unaprijed odrediti tačnu količinu.

(3) Stvarna nabavljena količina na osnovu zaključenog ugovora o javnoj nabavci i ugovora zaključenog na osnovu okvirnog sporazuma ne može biti manja ili veća od ugovorene količine.

(4) Stvarna nabavljena količina na osnovu zaključenog okvirnog sporazuma može biti jednaka ili manja od predviđene okvirne količine.

(5) U izuzetnim slučajevima kada ugovorni organ nije u mogućnosti definisati ni tačnu ni okvirnu količinu predmeta nabavke, onda se određuje maksimalan iznos predviđen za okvirni sporazum sa popisom roba ili usluga koje će se nabavljati, ali da svi ugovori zaključeni na temelju okvirnog sporazuma zbirno ne mogu preći utvrđeni maksimalni iznos okvirnog sporazuma.

(6) Ugovorni organ u tenderskoj dokumentaciji kod okvirnog sporazuma u kojem nisu određeni svi uslovi za zaključivanje ugovora o javnoj nabavci određuje predviđenu količinu predmeta nabavke.

(7) Ako je odredio okvirnu količinu predmeta nabavke ili predviđenu količinu predmeta nabavke, ugovorni organ mora u tenderskoj dokumentaciji naznačiti da ukupna plaćanja bez poreza na dodatnu vrijednost na osnovu svih ugovora sklopljenih na osnovu tog okvirnog sporazuma ne smiju prelaziti procijenjenu vrijednost nabavke.“

Dakle, kod ugovora o javnoj nabavci, ugovorni organ u tenderskoj dokumentaciji određuje tačnu količinu predmeta nabavke, a kod okvirnog sporazuma tačnu ili okvirnu količinu predmeta nabavke.

NAPOMENA: Okvirna količina predmeta nabavke primjenjuje se samo u slučaju okvirnog sporazuma (a ne i kod ugovora o javnoj nabavci), kada ugovorni organ, zbog prirode predmeta nabavke ili drugih objektivnih okolnosti, ne može unaprijed odrediti tačnu količinu onoga što nabavlja.

Što se tiče stvarno nabavljene količine, na osnovu zaključenog ugovora o javnoj nabavci i ugovora zaključenog na osnovu okvirnog sporazuma, ona ne može biti manja ili veća od ugovorene količine. Dakle, kada poredimo stvarno nabavljene količine kroz zaključene ugovore o javnoj nabavci, bez obzira na način dolaska do tih ugovora (direktno ili putem/preko okvirnog sporazuma), one ne mogu biti ni manje ni veće od onih koje su ugovorene.

Nasuprot tome, stvarna nabavljena količina na osnovu zaključenog okvirnog sporazuma može biti jednaka ili manja od predviđene okvirne količine. U izuzetnim slučajevima, kada ugovorni organ nije u mogućnosti definisati ni tačnu ni okvirnu količinu predmeta nabavke, onda se određuje maksimalan iznos predviđen za okvirni sporazum sa popisom roba ili usluga koje će se nabavljati. No u tom slučaju svi ugovori zaključeni na temelju okvirnog sporazuma zbirno ne mogu preći utvrđeni maksimalni iznos okvirnog sporazuma.

Tu dolazimo do još jedne „podjele“ okvirnih sporazuma, i to na one:

1. a) gdje ugovorni organ može procijeniti okvirne (maksimalne) količine i gdje će se plaćanje vršiti prema stvarno isporučenim količinama (npr. u slučaju nabavke goriva), to su tzv. okvirni sporazum na vrijednost ponude, i
2. b) okvirne sporazume gdje ugovorni organ nikako ne može procijeniti okvirne količine (slučaj nabavke rezervnih dijelova ili usluga odnosno materijala za održavanje), gdje se definiše procijenjena vrijednost nabavke (roba, usluga) u određenom maksimalnom iznosu i gdje će se u tom okviru nabavljati stavke prema sačinjenom popisu roba ili usluga, to je tzv. okvirni sporazum na procijenjenu vrijednost nabavke.

Ukupna vrijednost nabavke koju treba uzeti u obzir prilikom pokretanja procedure javne nabavke, u slučaju okvirnog sporazuma, predstavlja maksimum procijenjene vrijednosti svih ugovora predviđenih za sveukupno trajanje tog okvirnog sporazuma. Na taj način ugovorni organ u tenderskoj dokumentaciji kod okvirnog sporazuma u kojem nisu određeni svi uslovi za zaključivanje ugovora o javnoj nabavci određuje predviđenu količinu predmeta nabavke te također mora naznačiti da ukupna plaćanja bez poreza na dodatnu vrijednost na osnovu svih ugovora sklopljenih na osnovu tog okvirnog sporazuma ne smiju prelaziti procijenjenu vrijednost nabavke.

---

DRUGA RAZLIKA

Ono što predstavlja jednu od glavnih osobina (karakteristika) okvirnog sporazuma koja ga i čini tako specifičnim o odnosu na ugovore o javnoj nabavci je činjenica da, kada se jednom potpiše okvirni sporazum, nema više potrebe za provođenjem novih postupaka javne nabavke kako bi se dodijelio neki (pojedinačni) ugovor na osnovu tog sporazuma. Ovo je druga bitna razlika između ugovora o javnoj nabavci i okvirnog sporazuma.

Naime, prilikom zaključivanja ugovora o javnoj nabavci svakom potpisivanju ugovora mora da prethodi provođenje određenog postupka nabavke, dok to, kao što vidimo, nije slučaj kod zaključivanja (pojedinačnih) ugovora proisteklih iz već zaključenog okvirnog sporazuma.

Na određeni način izuzetak od ovog opšteg pravila jeste slučaj tzv. „mini tenderisanja“ koje se, kao što je već pojašnjeno, provodi u skladu sa posebnim i vrlo specifičnim pravilima propisanim članom 32. stav (5) tačka b) Zakona o javnim nabavkama. Pri tome treba imati na umu da se ovdje ne radi o nekom novom postupku javne nabavke (onako kako je to definisano Zakonom o javnim nabavkama), da su učesnici ovog mini-tenderisanja unaprijed poznati, da su rokovi za prikupljanje ponuda obično mnogo kraći nego u „redovnim postupcima“ javne nabavke, da su procedure u smislu podnošenja žalbi također specifične, itd.

U skladu sa članom 32. stav (3) Zakona o javnim nabavkama vremensko ograničenje (period važenja) odnosno trajanje okvirnog sporazuma ne može biti duže od četiri godine, osim ako postoje opravdani razlozi, posebno u vezi s predmetom nabavke okvirnog sporazuma. Zakon ništa ne govori o tome koji su to „opravdani razlozi“, te šta u tom kontekstu znači dodatak: „posebno u vezi s predmetom nabavke okvirnog sporazuma“, a u kojim slučajevima bi se očito okvirni sporazum mogao potpisati i na period duži od četiri godine? U tom smislu ostaje na ugovornom organu da sam procijeni (ne)postojanje opravdanih razloga, ukoliko se pozove na njih da ih obavezno detaljno obrazloži te da u kontekstu predmeta nabavke ocijeni da li eventualno zaključiti okvirni sporazum na period duži od četiri godine.

Za razliku od vremenskog perioda na koji se može zaključiti okvirni sporazum, broj ugovora koji proističu tj. koji se mogu zaključiti iz okvirnog sporazuma nije ograničen, tako da (teoretski gledano) možemo sklopiti bezbroj ugovora o javnoj nabavci na osnovu samo jednog zaključenog okvirnog sporazuma. Kao što, također čisto teoretski gledano, ugovorni organi nemaju obavezu zaključiti niti jedan ugovor o javnoj nabavci koji proističe iz zaključenog okvirnog sporazuma, s tim da je onda veoma upitno zašto je uopšte i zaključivan okvirni sporazum, te takva, u svakom slučaju loša, praksa može biti predmet tužbi i osporavanja. No takva mogućnost postoji i svi učesnici u postupku javne nabavke moraju biti svjesni toga.

 

TREĆA RAZLIKA

Ovim smo došli i do treće bitne razlike između ugovora o javnoj nabavci i okvirnog sporazuma a tiče se njihovog trajanja tj. perioda važenja.

Kao što vidimo Zakon o javnim nabavkama je ograničio trajanje okvirnog sporazuma i to na period do četiri godine (osim ako postoje opravdani razlozi), dok je to, u slučaju ugovora o javnoj nabavci, Izmjenama i dopunama Zakona o javnim nabavkama iz 2022. godine to učinio na način da je član 17., između ostalog, dopunio i stavom (8) koji glasi:

„(8) Ako postoje opravdani razlozi, posebno u vezi s predmetom nabavke iz ugovora, trajanje ugovora može biti duže od jedne godine.“

Zakonodavac nam ovom odredbom iz Izmjena i dopuna zakona poručuje da se ugovori o javnim nabavkama u pravilu zaključuju na godinu dana, vjerovatno imajući pri tome u vidu da je zaključenje ugovora o javnoj nabavci usko vezano za provođenje (godišnjeg) plana nabavki. Međutim, i ovdje je, slično kao kod okvirnog sporazuma, ostavljena mogućnost da, ako postoje opravdani razlozi, posebno u vezi s predmetom nabavke, trajanje ugovora može biti i duže od jedne godine. I ovdje bi bilo neophodno opravdane razloge dodatno i detaljno obrazložiti.

Kada je u pitanju ovaj period trajanja na koji se okvirni sporazum i ugovori o javnoj nabavci zaključuju tu ima jedan izuzetak (specifičnost) a on se tiče postupaka javne nabavke u oblasti odbrane i sigurnosti gdje je članom 7. st. (6) i (7) Pravilnika o postupku dodjele ugovora u oblasti odbrane i sigurnosti („Službeni glasnik BiH“, broj: 60/15), regulisano sljedeće:

„(6) U slučaju ugovora o javnoj nabavci usluga i radova koja se odnosi na dodatne usluge predviđene članom 23. tačka c) i radove predviđene članom 24. tačka b) Zakona u pogledu perioda mogućnosti kada se može primijeniti pregovarački postupak bez objave, period primjene može biti do 5 godina od dana zaključenja osnovnog ugovora, odnosno period može biti duži zavisno o očekivanom životnom ciklusu usluga i radova.

(7) U slučaju da ugovorni organ zaključuje okvirni sporazum o javnoj nabavci, isti može biti na period do 7 godina, a izuzetno i duže ukoliko je životni ciklus predmeta nabavke duži.“

 

IZMJENE OKVIRNOG SPORAZUMA TOKOM NJEGOVOG TRAJANJA

Izmjene i dopune Zakona o javnim nabavkama iz 2022. godine, pored ostalog, donijele su i promjene u jednom veoma bitnom segmentu javnih nabavki koje se odnose na izmjene i dopune ugovora o javnim nabavkama (ali i okvirnog sporazuma) i to tokom njegovog trajanja, što inače ranije nije bilo moguće. U tom smislu član 75. Zakona o javnim nabavkama je izmijenjen i dopunjen, između ostalog, i tako da su na kraju tog člana dodate dvije odredbe, stavovi (12) i (13), koji govore da se odredbe ovog člana na odgovarajući način primjenjuju i na izmjene okvirnog sporazuma:

„(12) Odredbe st. od (5) do (11) ovog člana na odgovarajući način primjenjuju se i na izmjene okvirnog sporazuma tokom njegovog trajanja.

(13) Odredbe st. od (5) do (12) ovog člana primjenjuju se na sve ugovore o javnoj nabavci/okvirne sporazume, čije trajanje i realizacija su u toku, kao i na sve buduće ugovore o javnoj nabavci/okvirne sporazume, koji će biti zaključeni nakon provedenih postupaka javnih nabavki.“

Vezano za ovako omogućene izmjene i dopune okvirnog sporazuma, a shodno tome i ugovora o javnoj nabavci zaključenih na osnovu već sklopljenih okvirnih sporazuma, dakle čije trajanje i realizacija su u toku, u praksi se odmah pojavio problem tumačenja ovih odredbi i to prije svega u smislu njihovog praktičnog provođenja. Naime, postavljala su se raznorazna pitanja, od onih da li se važeći ugovori o javnoj nabavci zaključeni na osnovu okvirnog sporazuma na neki način (i koji) automatski mijenjaju do onih da li je uopšte potrebno (i na koji način) mijenjati već zaključeni okvirni sporazum. Agencija za javne nabavke BiH ima svoj stav o tome u kome se, između ostalog, kaže

„Izmjene člana 75. Zakona govore da se izuzetno, ugovor o javnoj nabavci može izmijeniti tokom njegovog trajanja bez provođenja novog postupka javne nabavke ako su kumulativno ispunjeni sljedeći uslovi:

1. a) do potrebe za izmjenom došlo je zbog okolnosti koje pažljiv i savjestan ugovorni organ nije mogao predvidjeti;
2. b) izmjenom se ne mijenja cjelokupna priroda ugovora;
3. c) svako povećanje cijene nije veće od 30% vrijednosti prvobitnog ugovora i ne može imati za cilj izbjegavanje primjene ovog zakona.

Odredbe st. od (5) do (11) čl. 75. Zakona o javnim nabavkama na odgovarajući način primjenjuju se i na izmjene okvirnog sporazuma čije trajanje i realizacija su u toku, kao i na sve buduće okvirne sporazume, koji će biti zaključeni nakon provedenih postupaka javnih nabavki.

U tom smislu kada se traži izmjena ranije zaključenog ugovora unutar okvirnog sporazuma, a okvirni sporazum se izmijeni nakon zaključenja tog pojedinačnog (ranije zaključenog) ugovora stav je da kasnija izmjena okvirnog sporazuma nema uticaja na već zaključeni ugovor po osnovu navedenog okvirnog sporazuma.

Dakle, nije predviđena automatska izmjena ugovora zaključenih na osnovu okvirnog sporazuma, ako dođe do izmjene okvirnog sporazuma, i da bi se izmijenio već zaključeni ugovor po osnovu okvirnog sporazuma koji je predmet naknadne izmjene, ugovorni organ mora postupiti u skladu sa procedurom propisanom čl. 75. st. (5) do (11) ZJN-a. Moguće je da postoje opravdani razlozi i da su ispunjeni svi uslovi iz ZJN-a za izmjenu okvirnog sporazuma ali da navedeni opravdani razlozi i ispunjenje traženih uslova ne postoje za već zaključeni ugovor po navedenom okvirnom sporazumu.“

 

ZAKLJUČAK

Okvirni sporazum je jedan od najefikasnijih alata odnosno tehnika u kompletnom sistemu javnih nabavki. Provođenje javne nabavke uz korištenje ovog instituta ima višestruko pozitivne učinke na sve učesnike postupka. Istovremeno, provođenjem postupka javne nabavke sa namjerom zaključenja okvirnog sporazuma podstiče se i zadovoljava većina opštih principa javnih nabavki kao temelja na kojima počiva taj cijeli sistem. Tu se prije svega misli na ekonomičnost postupka javne nabavke budući da se na ovaj način, provodeći samo jedan postupak javne nabavke, omogućava zaključenje ugovora kroz nešto duži vremenski period (do maksimalno četiri godine) nego što je slučaj sa „običnim nabavkama“ gdje je uobičajeni period zaključenja ugovora uglavnom godina dana. Istovremeno se vrši okrupnjavanje (grupisanje) nabavki što u konačnici ima pozitivne, prije svega finansijske, efekte. Također, provođenje okvirnog sporazuma nam omogućava implementaciju više (različitih) modaliteta i načina zaključenja ugovora što također djeluje pozitivno na brzo i efikasno zadovoljavanje potreba ugovornih organa. Na kraju, provođenje okvirnog sporazuma je jedan krajnje fleksibilan alat koji ostavlja dosta slobode ugovornim stranama kojih, kao što znamo, nema u nekim drugim sistemima javne nabavke.

Kako se kod okvirnog sporazuma radi o alatu tj. tehnici javne nabavke, a ne o postupku javne nabavke veoma je bitno dobro upoznati koje su to sličnosti ali i razlike između okvirnog sporazuma i ugovora o javnoj nabavci. U tom smislu sličnosti su očigledne, u oba slučaja se radi o jasno izrečenoj izjavi volja dvije strane i to da jedna izvrši isporuku određenih roba, pruži određene usluge i/ili izvrši određene radove a druga da joj za to plati adekvatnu naknadu. Razlike su mnogo raznovrsnije i interesantnije i ogledaju se prije svega u (ne)određenosti količine predmeta nabavke gdje kod ugovora o javnoj nabavci, ugovorni organ određuje tačnu količinu predmeta nabavke, a kod okvirnog sporazuma tačnu ili okvirnu količinu predmeta nabavke, zatim u pogledu obaveze provođenja postupaka javne nabavke gdje se za svaki ugovor prethodno mora provesti postupak javne nabavke dok kada se jednom potpiše okvirni sporazum, nema više potrebe za provođenjem novih postupaka javne nabavke kako bi se dodijelio neki (pojedinačni) ugovor na osnovu tog sporazuma. Treća bitna razlika se ogleda u njihovom trajanju tj. periodu važenja gdje se ugovor o javnim nabavkama (u pravilu) zaključuje na period od godinu dana dok se okvirni sporazum može zaključiti na period do (čak) četiri godine.

Ništa manje važna nisu i pravila i procedure na osnovu kojih se mijenjaju okvirni sporazumi odnosno ugovori koji su zaključeni na osnovu već zaključenih okvirnih sporazuma.

NAPOMENA:

Tekst je objavljen u časopisu Pravo i finansije, u majskom (5.) broju 2024. godine.